--以新疆自治區“十四五”規劃編制工作為例
轉載：清華大學中國發展規劃研究院 作者：夏龍江、張曉毅
規劃是指個人或者組織制定的比較全面長遠的發展計劃，是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考，設計未來整體行動的方案。發展規劃，俗稱五年規劃，即國民經濟和社會發展五年規劃綱要,是社會主義現代化戰略在規劃期內的階段性部署和安排。五年規劃是我國經濟社會發展中的獨創和亮點，隨著全球經濟一體化進程不斷推進，五年規劃更是發揮出中國特色獨有的優勢和作用。規劃按內容性質劃分，可以分為發展規劃、專項規劃、區域規劃、空間規劃和年度計劃；按管轄范圍分，分國家層面和地方層面的規劃。各級發展和改革委員會是國民經濟綜合規劃主要編制單位，各級人力資源和社會保障部門是人力資源和社會保障事業專項發展規劃的具體編制單位。本人到新疆維吾爾自治區人力資源和社會保障廳工作以來，因工作原因，曾參與過人力資源和社會保障事業發展規劃的編制工作，目前正在參與自治區人力資源和社會保障事業“十四五”發展規劃中人才發展規劃的編制工作?，F結合自身工作實際，就新疆相關發展規劃及編制工作思考如下：
一、新疆規劃編制工作現狀
規劃編制工作作為一項復雜的系統工程，面廣量大，任務繁重，特別是關乎地方發展的發展規劃、專項規劃等，是一個地區未來幾年經濟社會發展的頂層設計和行動綱領，發揮著宏觀性、戰略性、前瞻性的引導作用，意義十分重大。在自治區發展改革委員會的組織下，自治區政府各職能部門在“十四五”規劃編制過程中主要做了以下幾方面的工作：
一是深入調查研究，廣泛征求意見，科學編制規劃。在“十四五”規劃編制過程中，我們堅持以科學調查研究為基礎，通過對“十三五”規劃完成和執行情況，成敗得失、經驗教訓進行調查總結，研究我區的現狀和發展需求，找到解決人民群眾最急、最需、最盼問題的著力點和突破口，避免規劃脫離實際。同時我們廣泛聽取意見，認真聽取各地區、各行業、各板塊對規劃中涉及老百姓最多的是什么問題，充分和他們對接溝通，集中各方智慧科學編制規劃。
二是堅持解放思想，不斷與時俱進，進一步理清思路、科學定位，做好“十四五”規劃。在“十四五”規劃編制過程中，我們堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實新發展理念，不斷解放思想，接受新理念、接受新思路、認清新形勢，積極學習借鑒先進地區、周邊地區、兄弟地區的好思路、好做法、好理念，對好的做法繼續堅持保留，對新時代需要的新東西積極納入，做好新老結合，科學定位工作、科學定位新疆未來發展。
三是認真研判現狀與趨勢，科學提出目標任務、措施和項目。在“十四五”規劃編制過程中，我們堅持實事求是，認真測算研究現狀、政策、趨勢，科學提出目標任務和措施，堅持有具體的工作任務、工作措施、具體落地的項目、具體的要素保障做支撐，確保“十四五”規劃的前瞻性、指導性、操作性。
二、目前規劃編制工作存在的問題
盡管我們在規劃編制的前期做了大量研究、論證等工作，但在我區規劃編制具體實踐中，還是存在一些突出問題和矛盾，亟待盡快研究解決。
一是對規劃編制不夠重視，思想觀念有待轉變。自治區對規劃的重視和執行情況較好，但有的地州對規劃定位的理解存在偏差，過多追求眼前利益，制定指標脫離實際，大而空以致根本無法實現，“領導指揮規劃”、“項目引導規劃”的現象較普遍，產業結構升級、地區協調發展、保護資源環境等戰略性任務讓位于經濟增長。有的自治區部門和地州重編制、輕實施，對規劃實施沒有建立責任分工、年度監督、中期評估、總結評估、調整修訂等機制，導致規劃確定的目標任務無法跟蹤落實，不能真實反映規劃執行情況，沒有根據形勢的發展變化對經濟指標和目標任務、政策措施予以調整和完善，規劃執行力、約束力不足。
二是規劃編制前期工作不夠，缺乏深入細致研究。有個別的地方政府編制規劃存在盲目性，在規劃編制前沒有完全針對經濟社會發展的主要矛盾開展專題調研，沒有圍繞解決制約相關領域突出問題開展深入研究分析，導致規劃方向出現偏差，在一定程度上影響了規劃編制工作質量。規劃前期調研走馬觀花、流于形式，調研重點不夠突出，更多偏向重大項目、重點企業和重點政策落實情況的調研，沒有廣泛聽取社會各界的意見建議，對規劃編制工作的指導性不強。調研成果深入分析和運用不夠，當地發展思路與黨中央和自治區黨委發展戰略聯系不夠緊密，無法形成獨具特色的發展思路措施，導致規劃千篇一律、缺乏特色。綜合規劃與專項規劃相結合得不夠緊密。
三是規劃編制方法比較單一，規劃銜接不夠緊密。規劃相關監測制度還沒有真正建立，且現行統計制度不健全，成為影響規劃合法性的難題。規劃編制比較單一，專業人才力量薄弱，編制思路不寬、水平不高，基本采取座談匯報、實地考察調研等方式，規劃編制欠缺靈活性。有的自治區部門和地州規劃編制程序不嚴謹，沒有經過課題研究、前期調研、征求意見等程序，嚴重影響了規劃的質量和權威。有的雖然開展了問卷和網絡調查，但受公眾掌握情況有限、參與意識不強等原因的影響，對規劃的支撐力度不夠。發展規劃、專項規劃、區域規劃、空間規劃和地方規劃之間相互銜接不夠順暢，存在規劃目標矛盾沖突的問題。
四是規劃編制對第三方依賴性強，規劃指導性操作性不強。一些自治區部門和地州規劃編制工作由自行組織開展，受規劃編制經費短缺、人才匱乏、立意不新、站位不高、前瞻性不強等因素影響，規劃編制工作推進難度較大，編制的規劃缺乏指導性和戰略性。一些地州和自治區部門追求“高大上” “貪大求洋”，規劃編制工作完全建立在委托第三方機構基礎上，不僅依靠甚至完全依賴第三方機構，特別是將規劃委托給對新疆情況不熟悉、專業領域優勢不突出的第三方機構，導致編制的規劃脫離實際、無法落地，既影響規劃質量，又浪費規劃經費。
五是規劃立法亟待推進，規劃執行缺乏約束力。目前制定和實施的城鄉規劃、土地利用規劃等專項規劃均有法可依，但經濟社會中長期發展規劃法律地位、效力尚不明確，規劃法律地位和權威性較低，存在領導換屆調整隨意調整規劃的問題。各級各類規劃的功能定位、相互關系和界限模糊，規劃編制程度不規范，規劃審批的層級及事權交叉，規劃之間缺乏良好的銜接協調機制，造成大量物力、財力、人力浪費，規劃立法和規劃體制改革需要加快實施。
三、對策建議
一是統一思想，提高認識。進一步提高各地各部門對規劃編制重要性的認識，把規劃編制工作納入本地本部門重要任務，切實加強組織領導，把思想統一到貫徹落實自治區黨委、政府重大戰略部署上來，落實到規劃制定的各項目標任務中去。培養各級領導干部正確的政績觀，健全完善黨政領導班子領導干部綜合考核評價體系，從根本上改變以經濟增長衡量干部工作業績的考核機制，確保規劃目標制定和發展思路更加科學嚴謹。更加重視規劃專業技術人才培養，強化對規劃理論體系的學習研究，保證規劃專項經費支出，為規劃編制工作提供人才和經費保障。
二是加強調研，深入分析。緊緊圍繞區域、產業、行業發展實際，樹立超前思維、戰略思維、系統思維，加強對各相關領域發展戰略性研究，全面做好規劃編制前期課題研究工作，為規劃編制工作的開展奠定堅實的理論基礎。堅持定性分析與定量分析相結合，加強對事關長遠發展的重要戰略目標任務的研究，深入分析推動相關領域發展的新情況、新問題，發揮好規劃對經濟社會發展的引領作用。
三是創新方法，規范程序。完善規劃執行的監測體系，加強規劃目標、重點任務、重大項目、重要政策的動態跟蹤分析，為規劃編制提供詳細資料和數據。進一步改進統計工作方式方法，重點解決體現高質量發展相關領域數據統計問題，嚴格區分具體性領域和戰略性領域、預期性指標和約束性指標、政府工作和市場調控，提高規劃編制工作科學化水平。進一步規范規劃編制程序，充分反映民意、凝聚民智，通過問卷和網絡調查等多種方式對各領域進行評價，調動和激發群眾參與規劃編制的積極性。
四是理順關系，提高質量。進一步強化政府部門的規劃編制主體地位，加強專業人才培養，保證專項經費支出，提高規劃編制的能力和水平。堅持規劃自行編制與委托第三方機構相結合，對有條件的地區組織相應的科研機構，通過定向委托或公開招標等方式選擇國內研究機構或其他具有資質的第三方參與規劃編制。同時要加強與高校特別是清華大學等知名院校合作，利用高校強大豐富的師資力量，建立本地區、本領域、本行業規劃專家咨詢委員會，加強對各類規劃的評審指導，確保規劃編制的質量。
五是推動改革，促進立法。加快規劃體制改革，加快推進發展規劃法立法進程，進一步規范規劃編制、執行、監測、評估等關鍵環節，明確不同層級部門的規劃管理權限，實現規劃編制工作法制化和制度化，使規劃工作有法可依、有章可循，提高總體規劃的權威性和約束力。堅持下位規劃服從上位規劃，下級規劃服從上級規劃，等位規劃相互協調，進一步完善各級各類規劃銜接協調機制，理順發展規劃與專項規劃、區域規劃、空間規劃、地方規劃之間的關系，加快形成以發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，自治區、地（州、市）、縣（市、區）各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的自治區規劃體系。
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